headline

当前位置: 首页 > 理论调研 > 正文

司法工作人员相关职务犯罪侦查工作研究--以侦查机制建设为视角

摘要:如何落实好相关法律规定,发挥好检察侦查权,是检察机关必须面对和认真回答的问题。
   2018年10月26日,新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称“修改后刑诉法”)调整了人民检察院的侦查权,规定了检察机关管辖司法工作人员相关职务犯罪案件的范围。之后,最高人民检察院印发《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》,对检察机关自侦案件罪名进行了细化,并明确了办案规范及程序。2019月12月2日,最高人民检察院出台《人民检察院刑事诉讼规则》,进一步明确了检察机关查办司法工作人员职务犯罪案件的具体规范。如何落实好相关法律规定,发挥好检察侦查权,是检察机关必须面对和认真回答的问题。
   一、司法工作人员相关职务犯罪侦查工作提出的背景及意义
   2018年3月20日,第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《监察法》,明确监察委员会(以下简称“监委”)对行使公权力的公职人员职务违法行为和职务犯罪进行调查处置的职权。由此,检察机关最强有力的监督后盾--职务犯罪侦查权被转移,检察监督手段明显弱化、刚性不足。不可否认,由监委统一行使职务犯罪调查权,可以利用其权威和集中力量办案。但还需明确,在刑事司法活动等特定领域之内的职务犯罪有被调查事项法律性高及待调查人员工作区域封闭及身份特殊等原因,监委无法渗透其中,致使调查活动受限。而检察机关作为诉讼监督主体,在主动发现职务违法活动或当事人及其他诉讼参与人检举控告职务犯罪违法活动方面具有天然优势,且作为具体办案机关,其可以利用熟悉相关执法、司法规范的便利条件对司法工作人员的特定职务犯罪行为开展有效侦查。修改后刑诉法保留了检察机关关于司法工作人员相关职务犯罪的部分侦查权,既是基于司法便利性和惩治及时性、有效性的现实考量,又是两反转隶背景下法律赋予检察机关新的历史使命,具有深远的重要意义。
   第一,是坚持和巩固检察机关作为国家法律监督机关宪法定位的必然要求。保留14个罪名的职务犯罪侦查权,使检察机关履行法律监督职能有了新的重要抓手,既丰富了检察机关对诉讼活动实行法律监督的途径,也增强了检察机关对诉讼活动实行法律监督的刚性,无论在内涵上还是功能上,都将大大提升检察机关的法律监督成效。
   第二,有利于提升办案效率,维护司法权威和公信力。检察机关通过诉讼监督能较快地审查“前案”,发现这部分职务犯罪线索, 并迅速开展侦查,更有利于提升办案的效率。通过行使对司法工作人员相关职务犯罪侦查权,依法查处和防止司法腐败行为,有利于整个司法领域净化生态、提升权威,为人民群众提供更多更优质的法治产品。
   二、检察机关查办司法工作人员相关职务犯罪工作存在的问题
   2019-2020年,陕西省检察机关共立案查办司法工作人员职务犯罪案件57件94人,取得了较好成绩。但在实践中,发现检察机关查办司法工作人员相关职务犯罪工作仍存在诸多问题,尤其是侦查工作机制方面有不少亟待解决的薄弱环节,需要进一步改革和完善。
   (一)线索管理机制不健全,案件流转不规范。一是线索来源不畅。一方面,检察机关原与法院、公安等单位建立的线索移送、内部通报等机制大多形同虚设;另一方面,刑事诉讼法修改后,人民群众对检察机关查办司法工作人员职务犯罪职能缺乏一定认识,举报控告明显较少,多数为侦查部门自行发现或本院其他部门移送。二是线索管理不够规范。新体制下市级院侦查部门既负责案件的查办又要对线索进行全面管理,当前报备制度尚未确立,下级院及其他部门线索移送还不能实现很好对接,很多线索处于游离状态。同时线索流转方向也是单向的、分散的、相对封闭的,没有反馈机制,不排除在流转的某个环节搁置、流失。因此,一套完整的移送、审查、处置机制尚未建立,导致线索管理不能统一规范。
   (二)侦查一体化机制不健全,办案资源整合不力。两反转隶使得检察机关自侦力量严重受损,本就起步较晚、运用不充分的侦查一体化机制遭到严重破坏。而在全面强化检察监督职能的进程中,查办司法工作人员职务犯罪发挥的法律监督作用愈显重要。但以市级为查办主体的检察机关,在查办刑诉法修改后仅保留14个罪名的司法工作人员渎职侵权案件过程中,显然存在着案件线索少、查处难、查办能力较弱等难题,影响和制约了侦查工作的持续健康发展。而要破解这些难题,就需要重新探索建立适合现实需要的侦查一体化机制,实施案件线索统一管理和经营,侦查活动统一组织指挥,侦查人才和技术装备统一调配使用的侦查机制。实现线索资源整合、侦查力量整合、人才资源整合等三项功能,解决案件“三难”问题。
   (三)协调机制不健全,沟通衔接不顺畅。一是与监委的协调配合机制尚不完善,目前针对互涉案件还是依靠个案沟通协调,一定程度影响了侦查工作效率。二是与检察机关内部各部门的沟通协调机制还不健全,影响线索移送、审查及人力配合,不能有效促进侦查办案与诉讼监督的深度融合。三是与公安等其他部门沟通不畅,致使侦查工作阻力重重,办案效率较低。
   (四)人才机制不健全,专业化水平有待提升。随着监察体制改革的推进,检察机关长期培养起来的富有经验的侦查人才大部分转隶至监委,侦查力量严重不足,此为其一。其二,队伍专业化水平还不够,有些办案人员经验不足、理念滞后,拿到线索或盲目下手或过于谨慎不敢大胆查办;有些办案人员或取证能力不足或法律规定掌握不透,严重制约了侦查职能的发挥。
   此外,目前在检察机关各部门诉讼监督活动中,侦查部门适时提前介入的情形还比较少,案前介入机制尚未构建,以往的案件质量考评标准亦不科学,相关机制仍需进一步完善。
   三、司法工作人员相关职务犯罪侦查工作的对策思考
   在检察改革的全新背景下,要积极稳妥推进司法工作人员相关职务犯罪侦查工作,就需要检察机关以问题为导向,在侦查办案过程中不断建立、健全和完善各项工作机制,寻求自侦权发挥最大的效用和价值。
   (一)完善案件线索收集、管理和查处机制
   首先,拓宽线索收集渠道。案件线索是办案的源头活水。没有线索,查办职务犯罪案件也就无从谈起。一要加大宣传力度,鼓励公民和单位积极举报控告,切实保护相关人的合法权益;二要注重与诉讼监督相结合,善于从诉讼活动中发现线索,整合案件资源。三要主动向外延伸,争取纪检监察部门的支持,注重搜集执纪部门对相关单位和个人行政处分、纪律处分等信息,从中寻找案源。
   其次,建立线索移交“前置 ”审查制度。自侦案件的主要线索来源是检察机关在诉讼监督过程中发现的。刑检、民事、行政、公益诉讼、控告申诉等业务部门在诉讼监督中发现司法工作人员职务犯罪的,原则上应当在移送前对线索进行审查评估,从本部门更为专业的视角分析司法人员是否存在违法行为,论证后提出部门意见再移交线索,以确保对司法人员在某一领域的违法行为作出准确认定。
   再次,规范线索管理、处置机制。严格线索筛查,建立健全统一备案、分级管理、重点监督的线索管理工作制度。一是基于以往14个罪名的职务犯罪案件数量较少的实践,建立市院报备、省院统管的线索管理机制,强化省级院的督导管理;二是加大线索研判力度,通过综合分析,对成案进行科学评估,作出线索处置意见。对具有可查性的及时开展侦查,对尚不具有可查性的线索留存,待出现新证据再行侦查;三是建立线索再审查机制,由省级院统一组织,通过省院直查、审查组集中审查或市级院交叉审查等方式,加大线索处置审查力度,强化内部监督,确保线索审查处置规范、科学。同时还应建立流程完善的线索反馈机制,严格按照刑事诉讼法及刑事诉讼规则,及时回复控告人和案件移送部门。
   (二)建全侦查一体化办案机制
   充分运用《人民检察院组织法》第二十四条第四款之规定,建立以省院为主导、市级院为主体、基层院有专岗的侦查组织指挥体系,统筹辖区办案力量,形成“纵向指挥有力、横向协作紧密、运转高效有序”的侦查机制。首先,在省级院设立侦查指挥中心,实行条线规范管理,负责对全省检察机关职务犯罪侦查工作进行统筹、指导和协调,充分发挥领办、交办、督办的作用。强化线索备案管理及处置督查,对重大疑难案件进行跟踪指导,对全省职务犯罪侦查工作进行全方位掌握。其次,充分发挥市级院侦查办案主体作用,整合、优化全市范围内侦查资源配置,采取自办、交办、联办等综合立交“集团运作”的办案方式,统一调用本院各部门及辖区内基层院的优秀自侦人才,形成侦查活动集中指挥,统一行动,上下一体,条块链接,纵横联通,互动共进,协调高效的侦查格局。最后,实行一把手负责制,充分调动基层院的积极性,强化检察一盘棋思路,注重从全局出发,建立健全检察机关内部协作配合机制,强化各部门在职务犯罪案件办理中线索发现、收集、移送及查办协作等方面的责任,提高职务犯罪案件整体效能。
   (三)健立沟通联系机制
   一是加强与监委的沟通协调,建立监检衔接联系机制。在目前案件管辖互涉的情况下,应尽快建立相互之间的联席会议、情况通报及协调配合等工作机制,确保办理职务犯罪案件过程中的精准衔接。通过定期召开联席会、座谈会的方式,进行信息资源共享,共同会商研究互涉案件办理过程中存在的问题。针对一些突破困难的案件,检察机关可以预先借助监委办案手段寻求案件突破,实现办案合力。对于监委移送的司法工作人员相关职务犯罪案件,应当及时将立案、起诉、判决情况通报监察机关。
   二是加强与检察机关内部各部门的联系,建立内部沟通机制。一方面,建立刑事、民行等部门的线索移送机制,探索员额检察官结案后职务犯罪线索一案一登记制度,提高发现线索效率;另一方面,积极推动沟通协调机制,组织侦查合力,借助各部门专业智囊,提供法律咨询,研判线索、分析案件,或直接参与办案,努力提高证实犯罪的能力 。
   三是建立与其他机关的协作配合机制。加强与公安、法院、司法行政机关的联系,探索建立情况互通、信息共享机制,畅通监督渠道,及时掌握案件线索信息。在办案过程中,积极争取公安机关及金融机构、房产管理部门的支持,为侦查工作信息获取和查询提供便利。
   (四)强化人才机制建设
   加强人力资源配备,重新组建一支侦查素能高、业务精通、有战斗力的侦查队伍,是做好自侦工作的关键。作为查办职务犯罪案件主体的市级检察机关,应坚持少而精、宁缺毋滥的原则,整合本院及基层院各部门从事过侦查工作、富有侦查技能和经验的精干力量组建侦查人才库,并对侦查人才进行细化、分类管理。人才库原则上分为三级人才,一级为组织指挥人才,也即案件负责人,明确侦查方向和调查取证重点内容;二级为辅助人才,通常善于发掘线索、协助负责人谋划侦查方略;三级为调查取证人才,具体承担审讯、证据收集、证据审查等工作。在人才使用方面,逐渐形成全市、全省一体的一盘棋局面,随时统一调配,解决人力不足难题。这种优化用人机制,不仅能够发挥人才优势,还能提高办案效果。
   (五)建立提前介入侦查机制
   职务犯罪侦查权是一种职务犯罪的调查权,是检察机关实现法律监督职能的重要手段和有力保障。近年来,司法工作人员职务犯罪手段隐蔽性愈加突出,案件情况也越发复杂化,这就对实践中改进侦查工作效率提出了新的要求。这就需要检察机关强化监督工作沟通协调机制,建立健全提前介入侦查机制。一方面,各级院要树立全院一盘棋理念,强化检察长一把手负责制,全面认识自侦工作是服务检察监督全链条强有力的保障。刑事、民事、行政、公益诉讼等部门在各自领域诉讼监督中发现问题线索后,自侦部门探索同步跟进,及早介入,以侦查视角挖掘线索、了解情况、固定原始证据,提高案件侦办效率。另一方面,在侦查阶段,对重大复杂案件,可以邀请侦查监督、公诉部门提前介入,引导侦查部门全面收集、固定证据,正确适用法律,确保办案质量。
   (六)健全案件质量评价机制
   案件质量评价机制目的在于积极引领执法办案方式,推进办案工作规范有序发展。检察机关要设定科学合理的案件质量评价机制,应以“积极、稳妥、规范 ”作为基本要求,基于立案、起诉、判决的数量和起诉率、改判率、无罪率等技术指标展开,同时对案件进行综合分析,兼顾客观评价,以政策激励的方式实现正向引导。尤其对不诉、撤案、无罪案件要结合各方面因素客观分析,杜绝一刀切的否定性评价。否则,将严重束缚办案人员思维和手脚,使得大量普通渎职侵权行为不被当作犯罪事实处理,形成司法部门的另一种不作为。同时还应认识到,渎职侵权案件中检察机关、审判机关存在诸多认识不一致的情形,办案人员不能因为认识原因,而人为过滤掉所有的分歧案件,造成监督不力。此外,还要将发现线索、追究刑事责任案件以及有影响有震动的案件进行分层评价考核,从而调动办案人员深挖线索、办大案、抗难案的主动性,强化检察监督权威。(陕西省榆林市人民检察院  冯小玲)