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看守所巡回检察发展路径思考

摘要:2019 年 7 月 1 日,全国检察机关全面推行监狱巡回检察工作,为传统的监狱检察注入了更加强大活力和生命力。这是检察机关着眼新时代社会主要矛盾变化,就检察监督方式作出的重大创新。
   2018年5月,最高人民检察院率先部署开展了监狱巡回检察试点工作,着力践行以人民为中心的理念,落实总体国家安全观,推进监狱检察工作深入开展。随着巡回检察工作的有效推进,2018 年 10 月 26 日修改后的《中华人民共和国人民检察院组织法》第十七条明确规定“人民检察院根据检察工作需要,可以在监狱、看守所等场所设立检察室,行使派出它的人民检察院的部分职权,也可以对上述场所进行巡回检察。”该条规定为新时期检察机关对监管场所实行巡回与派驻检察相结合的检察方式提供了法律依据。2019 年 7 月 1 日,全国检察机关全面推行监狱巡回检察工作,为传统的监狱检察注入了更加强大活力和生命力。这是检察机关着眼新时代社会主要矛盾变化,就检察监督方式作出的重大创新,也是中国特色社会主义检察制度的自我发展和完善。
   监狱巡回检察改革开展以来,如何对公安机关看守所开展巡回检察成为执法司法机关面临的新问题。看守所与监狱同属刑事监管场所,是检察机关刑事执行法律监督的两个重要对象,看守所检察与监狱检察工作理念相关、工作方法互为借鉴、执行顺位密切衔接,但检察内容、工作方式等又有一定差异,因此,随着监狱巡回检察的深入推进,必然要求对看守所检察进行相应变革。如何落实好相关法律规定,开展好看守所巡回检察,是检察机关必须面对和认真回答的问题。
   一、看守所巡回检察工作实践——以榆林市检察机关对看守所开展巡回检察为例
   2020年10月26日起,榆林市人民检察院抽调县区院刑事执行检察部门骨干力量组成三个巡回检察组,对榆阳区、佳县、清涧县三个看守所开展了为期十五个工作日的交叉巡回检察,共发出《纠正违法通知书》14份,《检察建议》3份,提出整改意见和建议合计20余条,现已全部整改,取得了较好成绩。
   因于首次对看守所开展交叉巡回检察,榆林市检察机关根据实际情况,面对诸多困难和困惑,摸索出一条全新的工作思路和模式:
   (一)强化组织,以“上对下监督”方式开展巡回检察。
由于基层院未曾开展过对监狱巡回检察,为解决基层院单独作战而巡回检察经验不足的问题,防止搞形式、走过场等情形发生,市级检察院组织对区、县看守所进行巡回检察,设立巡回检察领导小组,组长由市级检察院分管副检察长担任并负总责,下设三个巡回检察组,组长由市级检察院刑事执行检察部门负责人或员额检察官担任。巡回检察结束后,以市级检察院名义向监管机关市级公安机关进行反馈。
   (二)集聚力量,抽调基层检察院业务骨干参与。为解决市级检察院刑事执行检察部门人员力量有限的问题,避免同位监督乏力,市级检察院主要从选定的三个被检察单位对应的同级检察院抽调了刑事执行检察部门骨干力量并配给几名他县检察院干警参与巡回检察。抽调各县市区检察院干警开展交叉巡回检察不仅强化了敢于监督力度,同时也能总结经验,取长补短。
   (三)明确重点,扎实推进严格规范检察。巡回检察组采取常规巡回检察方式“全面撒网”,对看守所监管执行活动是否合法进行全面检察,但是为避免检察内容覆盖面广,工作不深、不细等弊端,检察组根据省院安排部署,以执行刑罚活动、疫情防控工作、安全防范情况等为主要内容,突出重点人员、重点场所、重点环节进行细致检察,突出成效。
   (四)注重防疫,创新监督方式。受疫情影响,巡回检查组主动求变,对原有的巡回检察方式进行了创新。一是强化信息手段介入。通过视频、电话等手段监督巡视、监控岗等值班干警是否在岗履职,通过公安监管系统检察看守所是否存在混管混押、罪犯未按时交付执行等情况。二是制定周祥的入监预案。按照疫情的实际情况,结合看守所封闭管理要求,制定入监预案,明确预案启动条件、审批程序,以及进入监室检察的具体方法、步骤、突发疫情防控事件处置等。三是注重入监前检察。利用书面审查、视频检察等多种“非接触检察方式”开展一般性谈话、调查,带着发现的问题和线索深入监区开展现场检察。
   二、看守所巡回检察存在的问题
   虽然部分地区检察机关在对看守所巡回检察不断探索,取得了一定成绩。但在实践中,看守所巡回检察尚存在诸多问题,尤其是工作机制方面有不少亟待解决的薄弱环节,需要进一步改革和完善。
   (一)对巡回检察认识不到位。一方面,巡回检察组仍然按照传统观念、老经验开展工作,对相关法律法规学习不深、不透,秉持不发生监管事故,不承担责任的态度开展巡回检察。存在检察人员不足、时间短、检察内容不全面,发现问题浮于表面等问题,对于看守所监管执法活动中存在的深层次问题触及不多,也没有对造成问题的原因进行深入分析思考;另一方面,被检察单位对市级检察院巡回检察不够重视,以巡视检察驻所检察室履职视之,不能主动积极迎检,针对检察反馈的问题,不能及时全面整改。而驻所所察室则认为巡回检察以检察看守所为主,忽视自身履职存在的问题,且对检察后的跟踪监督履职不到位。
   (二)办案意识不强。有的在巡回检察后只发反馈意见,没有对检察过程中发现的问题线索进行深入调查,也没有根据调查结果和相关规定制发检察建议或纠正违法通知书。有的虽然书面制发检察建议或纠正违法通知书,但检察过程中证据意识不强,不能辅以完善的证据支撑检察意见,且纠违或建议一发了之,不能注重事后的持续跟踪监督。
   (三)工作责任不明确。不管是“上对下监督”方式,还是“平级同位监督”方式,均需抽调其他单位、部门人员作为基本力量参与巡回检察,实践中发现部分被抽调人员对自身在巡回检察工作中的定位认识不清,积极性不高、责任心不强,影响巡回检察的整体效果。此外,巡回检察、派驻检察分工模糊,导致实践中如何具体履职存在一定困惑。
   (四)相关机制不健全。第一,个别看守所存在不配合巡回检察组调阅、查询档案材料等问题,对此需要检察机关与公安机关统一认识,建立检察机关和公安机关就看守所巡回检察工作的衔接配合机制。第二,现有的信息化水平俨然不能满足检察工作的需要,而利用信息化开展监督不仅是提高看守所检察监督效率、提高监督能力的重要手段,而且对保障特殊情况下(如疫情防控)检察机关依法正常履行监督职责有重大作用,这就需要完善信息化建设机制。此外,抽调检察人员积极性不高,责任意识不够,还和缺乏考核激励机制与备案审查机制有关,这就需要建立健全相关的机制,保障巡回检察的有效开展。
   (五)人力不足、专业化水平不够。刑事执行检察部门人员力量不足是普遍存在的问题,负责看守所检察工作的人员一般仅有一二人,且轮流驻所检察,而巡回检察作为派驻检察的有益补充,就发现深层次问题而言发挥作用更胜于派驻检察。但实践中,开展巡回检察时,刑事执行检察人员则捉襟见肘,更不用说掌握卫生、消防、审计等专业知识的人才。
   三、看守所巡回检察发展路径思考
   在检察改革的全新背景下,要全面推进看守所巡回检察工作,就需要检察机关以问题为导向,积极寻求发展路径,发挥巡回检察最大的效用和价值。
   (一)推进巡回检察案件化办理
   检察机关所有的案件办理,都必须有相应的法律依据,尤其是作为法律监督机关,不仅监督的内容和范围要有法律依据,监督的手段方法也要依法进行。最高人民检察院张军检察长多次强调,巡回检察也是办案。笔者认为,巡回检察办案过程是一个“前期准备—实地检察—汇总反馈—提出建议或纠违—监督整改”视为动态的整体过程。所谓案件化办理就要有始有终,从动议后的前期准备到整改落实,应呈一个工作闭环。而巡回检察组是临时组建的办案组织,对于整改情况较难做到实时督促检察。这就需要借助派驻检察室的力量对违法违规问题整改落实进行督促,对发现的问题和整改情况“采取台账式管理、阶段性销号等做法”,整改落实一项销号一项,全部整改完毕或合理时间内无法整改到位的,原巡回检察组须对该看守所进行巡回检察“回头看”或开展机动巡回检察,分析未整改到位的原因,并根据不同情况作出不同处理,由此形成巡回检察案件化办理模式。 
   (二)明晰巡回与派驻检察职责
   《人民检察院监狱巡回检察规定》对监狱检察的内容、重点和方法作了较为原则的规定。看守所巡回检察也可以借鉴监狱巡回检察相关规定,制定、完善自身相关法律规范,还可以结合巡回检察和派驻检察的特点、优势等,对巡回检察和派驻检察的内容、职责作进一步划分。例如,派驻检察能够将检察触角延伸至看守所内部,应注重一些日常监督事项,尤其是诸如所内卫生状况、在押人员日常饮食状况等,同时可以实时监督收押、出所,及时了解押员诉求,维护在押人员的合法权益。而巡回检察则应赋予挖掘深层次或发现重大问题,切实解决侵犯在押人员合法权益的职能,例如,安全隐患排查、监管事故调查、羁押期限检察、职务犯罪线索摸排等事项。
   (三)建立健全工作机制
   一是建立与公安机关与检察机关巡回检察衔接配合机制,包括情况通报、信息共享、联席会议等制度,强化沟通协调,排除巡回检察工作中的阻力,强化检察监督实效,实现双赢多赢共赢。二是建立巡回检察备案审查制度。为更好发挥上级检察院的指导和督促作用,应建立巡回检察备案审查制度,严格规范巡回检察记录和报告工作。三是加强巡回检察信息化建设。逐步加强对信息孤岛、数据应用等问题的研究,通过大数据整合、扩大系统应用性等方面进行完善,充分发挥信息化效应。充分利用信息化成果,积极推进巡回检察。四是探索建立巡回检察考核与激励机制。上级检察院应制定考核标准,明确规定各地开展巡回检察工作的次数底线,定期通报巡回检察工作开展情况,对于巡回检察中发现问题突出的,根据制发纠正违法通知书或检察建议质量、数量给予口头表扬,对于发现司法人员职务犯罪线索的,在成案后给予表彰奖励,同时在年度考核中予以倾斜。五是完善巡回检察与派驻检察的协调配合机制。一方面,要建立派驻检察与巡回检察的工作通报机制。由派驻检察人员定期将派驻检察情况进行总结,并通报至巡回检组,便于巡回检察明确下次巡回检察的重点内容。一方面,要完善派驻检察与巡回检察的工作对接机制。由派驻检察人员和巡回检察人员协同开展巡回检察,并由派驻检察人员监督反馈巡回检察整改落实情况,保证监督事项按期整改到位。
   (四)强化人才组织建设
   加强人力资源配备,组建一支素能高、业务精通巡回检察队伍,是做好巡回检察工作的关键。不管是市级检察院还是省级检察院,都难以依靠自身力量对辖区内看守所进行持续性巡回检察,因此,必须加强巡回检察队伍建设。一是建立巡回检察人才库,对辖区内刑事执行检察人员进行统一调配。人手紧张的地区在进行巡回检察时,可以由人才库内的成员予以支援,以有效缓解本地人手不足、现有干警业务素质不强等难题,并有利于统一司法,加强地区间刑事执行检察人员的经验交流。为解决抽调人员责任心不强的问题,应对入库人才进行动态管理,并给予标准化评价,以调动其工作积极性。二是借助“外脑”,强化巡回检察专业化水平。建立巡回检察专家名录,聘请卫生、消防、审计、计算机技术等专业人才组成巡回检察强大的外援团队和专业智库,参与巡回检察工作,解决巡回检察工作中遇到的专业性难题。(陕西省榆林市人民检察院  冯小玲)