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浅议行政公益诉讼案件诉前程序

摘要: 摘 要:当前,理论界关于行政公益诉讼案件诉前程序建议内容与起诉程序诉讼请求相衔接、相匹配问题,还没有引起足够的重视。但是在检察机
   摘  要:当前,理论界关于行政公益诉讼案件诉前程序建议内容与起诉程序诉讼请求相衔接、相匹配问题,还没有引起足够的重视。但是在检察机关内部,对行政公益诉讼起诉案件诉讼请求的设计往往受制于诉前程序《检察建议书》的建议内容,给公益诉讼司法实践带来许多不必要的困惑和阻力。随着行政公益诉讼起诉案件的增加和公益诉讼制度的成熟,有必要确立判断建议内容与诉讼请求相匹配的基本原则和判断标准,以便为检察公益诉讼制度赋予刚性的同时,也为进一步的行政公益诉讼起诉案件执行奠定基础。
   2021年7月1日,《人民检察院公益诉讼办案规则》开始试行,该规则第七十五条第三项规定:《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。这也是为了保证凡是提起诉讼的案件,都已经经过诉前程序,以维护行政公益诉讼的严肃性,也是为了确保提起行政公益诉讼案件的必要性。事实上,从检察公益诉讼制度试行以来,上级检察机关一直要求诉前程序建议内容与起诉案件诉讼请求相匹配,但是随着公益诉讼制度的不断发展成熟,如何解释诉前程序检察建议事项与诉讼程序诉讼请求的匹配度问题,值得深入研究。
   一、诉前程序检察建议内容分析
   在基层检察机关所办理的行政公益诉讼诉前案件中,检察建议按照固定模板表述,《检察建议书》内容主要包括:行政机关名称、案件来源、国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实、认定行政机关不依法履行职责的事实和理由、提出检察建议的法律依据、建议的具体内容、行政机关的整改期限、其他需要说明的事项[引自 《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十五条,《人民检察院检察建议工作规定》第十六条第二款及《行政公益诉讼办案指南》等均有关于检察建议内容的类似规定。]。在建议的内容上,《人民检察院检察建议工作规定》第十六条规定,检察建议书提出的建议应当明确具体、有操作性。
   但是何谓“明确具体”,并没有据以判断的标准。从司法实践来看,检察建议内容有:建议部门+违法行为型,即建议(某某行政部门)对(某某行为)履行监管职责。有建议部门+违法主体+违法行为型,既建议(某某行政部门)对某某违法主体实施的某某违法行为履行监管职责,还有建议部门+违法主体+违法行为+监管行为型,即建议(某某行政部门)对某某违法主体实施的某某违法行为履行某某职责(例如罚款或者吊销或者撤销)职责。例如在海南省人民检察院第一分院督促履行自然保护区监管职责行政公益诉讼案中,诉前检察建议的内容为:建议琼海市自然资源和规划局依法履职、及时制止破坏生态环境的违法行为,逐步修复被毁坏的生态环境资源[ 个人图书馆:最高检发布检察公益诉讼起诉典型案例,第15案:湖南省人民检察院第一分院督促履行自然保护区监管职责行政公益诉讼案,再比如在吉林省白城市洮北区检察院诉洮北区畜牧业管理局行政公益诉讼案中,诉前检察建议的内容为:建议洮北区畜牧业管理局依法履行监管职责,责令顾某某停止开垦,恢复植被[ 中华人民共和国最高人民检察院:检察公益诉讼典型案例,又比如江苏省泰州市高港区检察院诉高港区高港区水利局行政公益诉讼案,其诉前检察建议内容为:依法查处江汉公司非法采砂行为[ 来源同上。这两个案例都指出了具体的违法行为人。而在贵州省江口县检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局行政公益诉讼案中,检察建议的内容更为具体:建议铜仁市国土局依法撤销向紫玉公司颁发的证号为5222000610002的采矿许可证[ 来源同上。]。不仅指出了违法行为人,更对履职行为类型作了限定。
   在司法实践中,《检察建议书》提出的建议内容并非一项,有仅单项建议和多项建议之分。单项建议内容往往直指涉案行为提出具体建议。多项检察建议,又分为两种情况,一种是针对涉案行为性提出具体的建议事项后,补充提出兜底型建议内容[ 陕西省检察机关已经明确,建议内容要根据具体违法行为的数量和类型而定,有一说一,有二说二,不应该再进行兜底。]。另外一种是违法事项为多项,《检察建议书》针对违法情形,指出并列的两项或者三项甚至多项建议内容。在内容排列上,往往先针对涉案行为作出建议,然后再针对类似行为作出完善监管建议。
   从笔者切身感受来看,在试点期间,检察机关办理公益诉讼案件比较慎重,《检察建议书》的建议内容往往也是在上级检察机关的指导下拟定的,建议内容较为具体、清晰、明确。但是随着公益诉讼制度的全面运行,各地检察机关在实际工作中撰写的检察建议五花八门,在建议内容方面存在过于具体损害行政权,过于模糊无法执行等弊端。
   二、起诉程序诉讼请求梳理
   根据最高人民检察院新闻发布会统计的内容,2018年1至11月,全国检察机关共立案公益诉讼案件89523件,提出检察建议和发布公告78448件,提起诉讼2560件(包括民事公益诉讼),诉前程序案件占比高达96.84%[ 中华人民共和国国务院新闻办公室:最高检举行通报2018年检察公益诉讼工作情况发布会。而以笔者所在单位为例,自从公益诉讼试点以来,截止2021年10月31日, 共办理行政公益诉讼诉前案件251件,提起行政公益诉讼案件3件,诉前程序案件占比99%。但是就在少数的提起行政公益诉讼案件中,在行政机关是否履职、社会公共利益是否持续处于受侵害的状态以及行政机关的法定职责等方面,负责办理案件的检察官往往较为容易达成共识,但是在诉前程序建议内容与起诉案件诉讼请求的匹配度上,机关机关内部争议较大。
   以前面提到的典型案例为例,海南省人民检察院第一分院督促履行自然保护区监管职责行政公益诉讼案提起诉讼时的诉讼请求为:诉请确认琼海市资规局对已发现的26宗违法林地怠于履职违法,并于判决后1个月内对违法占地人员依法作出行政处理。其中诉讼请求第二项明显超出检察建议内容。在吉林省白城市洮北区检察院诉洮北区畜牧业管理局行政公益诉讼案中,提起诉讼时的诉讼请求为:要求确认洮北区畜牧业管理局未依法履行督促顾某某恢复草原植被的监管职责违法;请求判决该局依法履行监管职责,采取有效措施,恢复被破坏的草原植被。在江苏省泰州市高港区检察院诉高港区高港区水利局行政公益诉讼案中,提起诉讼时的诉讼请求为:请求确认高港区水利局不及时查处江汉公司非法采砂的行为违法,并判决责令高港区水利局依法查处江汉公司的违法行为。检察建议内容与起诉时的诉讼请求基本一致。而在贵州省江口县检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局行政公益诉讼案中,提起诉讼时的诉讼请求为:1.确认采矿许可行为违法;2.确认铜仁市国土局、梵净山保护区管理局怠于履行监督管理法定职责的行为违法;3.责令铜仁市国土局、梵净山保护区管理局履行环境治理监管职责。其中第三项诉讼请求,与建议内容中的“依法撤销向紫玉公司颁发的证号为5222000610002的采矿许可证”相比,诉讼请求大于诉前《检察建议书》的内容。但是以上这些案件的诉讼请求,都得到了法院的支持。
   三、诉前程序与起诉程序匹配度分析及建议
   从上面的实践案例可以发现,大部分案件的诉前程序建议内容与起诉时的诉讼请求是难以一致的,诉讼请求要么大于建议内容,要么小于建议内容。一方面,行政公益诉讼诉前程序针对的都是具体的、实际的案例,无论如何拟定建议内容,一般来说,建议内容要点明违法行为类型、违法行为、甚至监管措施、手段。诉前程序是我国行政公益诉讼制度的首创,并无现成经验可循。而起诉行政公益诉讼案件,作为一项新的行政公益诉讼案件类型,要严格遵照《行政诉讼法》的规定进行。按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》要求,检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求类型为:确认之诉、变更之诉、履行之诉三种。而单纯的确认之诉,如果不涉及行政执行,并无实际的法律后果,也不涉及建议内容与诉讼请求匹配度的问题。具体而言,建议内容和诉讼请求匹配度应该从以下六个方面进行判断:
   第一,要求检察建议与诉讼请求匹配的目的在于确保提起诉讼案件已经经过诉前程序,国家利益或者社会公共利益依然得不到保护。而要求起诉案件经过诉前程序的目的则在于以最小的代价求得国家利益和社会公共利益不被损害。这是考量建议内容与诉讼请求匹配性的基本前提,也是根本出发点。因此,检察机关内部形成的一个共识是:诉讼请求的内容应该小于等于诉前检察建议的内容。也即诉讼请求的内容包含在诉前检察建议内容中。这样就确保所有提起诉讼的行政公益诉讼案件都经历过了诉前程序。
   第二,为了确保建议内容与诉讼请求相匹配,最好的办法是诉前程序中建议内容不仅要指出违法行为,而且要指出违法主体,这样在案件进入起诉程序以后,既方便判断行政机关是否履职到位,也方便设计诉讼请求。在没有办法指出违法主体的情况下,或者违法主体是不确定的情况下,诉讼请求为要求行政机关对某一违法主体履行监管职责的,应该认定建议内容与诉讼请求相匹配。
   第三,建议内容与诉讼请求相匹配、相衔接,应该是一种递进关系,而不是并列关系。即在诉前程序,可以提出相对具体的建议内容,但是到了起诉阶段以后,诉讼请求应当进一步具体、明确,至少要确保能够执行。但是如果要求在诉前程序即提出太过具体、明确的建议内容,又有干涉行政权履职之嫌疑。例如在山东省德州市庆云县人民检察院督促庆云县环保局履行监管职责案中,诉前程序中检察建议的内容为:建议庆云县环保局依法履行监管职责,督促庆顺公司整改并履行行政处罚决定书的内容[ 法治政府网:山东省庆云县人民检察院提起的诉庆云县环保局不依法履职案,http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1072/5845.htm。]。但是到了起诉阶段,其诉讼请求设计为:(1)督促山东庆云庆顺化学科技有限公司限期办理“年产12000t环保型纸用染料建设项目”竣工环保验收手续,在此之前采取积极有效措施制止庆顺公司的违法生产行为。(2)对庆顺公司逾期缴纳庆环罚〔2013〕19号行政处罚决定罚款的行为加以罚款[ 曹水清、周江涛:论行政公益诉讼中诉讼请求的确定—以“两高”典型案例中诉讼请求为研究对象[J].山东行政学院学报,2018(6):51.
]。这样的诉讼请求对建议内容进一步予以细化,就非常具体、详细,便于法律判决、执行。
   第四,建议内容与诉讼请求相匹配,不能单纯从建议事项与诉讼请求数量来对比,也即诉前程序建议内容为一项而诉讼请求内容为多项,或者诉前建议内容为多项但是诉讼请求内容为一项,只要逻辑上相恰的,就是匹配的。
   第五,建议内容与诉讼请求相匹配,不能单纯看针对事项是否一致,如果建议内容要求的履职行为更为严格,而诉讼请求要求判处的履职行为更为宽缓,则建议内容与诉讼请求就是相互匹配的。例如建议内容为将涉案财物收归国有并履行财产管理职责,诉讼请求仅为将涉案财物收归国有,则建议内容与诉讼请求就是匹配的。这等于检察机关主动缩减了履职范围。
   第六,从行政诉讼的角度来讲,检察公益诉讼与社会组织公益诉讼的区别即在于检察公益诉讼设置了诉前程序,因此,当案件进入起诉程序,意味着诉前程序目的没有达成,因此,履行之诉应该叠加惩罚之诉,这种情况下,诉讼请求是针对行政机关履职情况进行了能动调整,也应该认定建议内容与诉讼请求是相一致的。
   综上,诉前程序《检察建议书》建议内容相对具体明确即可,一般来说,只要达到指出违法行为类型即可认定为“明确、具体”,这样做的目的是为了符合行政公益诉讼调查取证的证据标准和调查限度——以证明“国家利益和社会公共利益受到侵害”为限,也是为了确保司法权不僭越行政权[ 王明远 :论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学,2016(1):50.]。而行政公益诉讼的诉讼请求要小于等于建议内容,是为了确保后续行政判决的可执行性。而从建议内容到诉讼请求,往往伴随着进一步的事实查明和责任明确,较之于建议内容,诉讼请求更加明确、具体,有针对性,也是行政诉讼根本规律的体现。如此,遵循检察机关、行政机关、审判机关三者各自所属的监督权、行政权、审判权范畴和科学规律,以期最终形成系统且合理的公益利益保护局面。
   参考文献:
   [1]王明远:论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学,2016年第1期。
   [2]曹水清、周江涛:论行政公益诉讼中诉讼请求的确定—以“两高”典型案例中诉讼请求为研究对象[J].山东行政学院学报,2018年第6期。
   [3]郭宗才:行政公益诉讼之诉讼请求研究[J].中国检察官,2019年第6期。
   [4]靖传忠,杨青:行政公益诉讼诉讼请求的实证分析[J].中国检察官,2019年第11期。
   [5]张亮.行政公益诉讼中不作为的判断与诉请[J].兰州学刊,2020年第2期。(陕西省榆林市定边县人民检察院副检察长  方伟宇  第二检察部 米富华)